О ВОЗРАСТАНИИ РОЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПОК НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ (ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)

Практика показывает, что в последние годы происходит возрастание роли государственного регулирования отношений в сфере публичных закупок. Под публичными закупками как обобщающей категорией, на наш взгляд, могут подразумеваться закупки товаров (а также выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд, а также для нужд созданных государством и муниципальными образованиями государственных (муниципальных) юридических лиц. Под последними понимаются бюджетные учреждения, государственные предприятия, государственные корпорации и иные юридические лица, созданные с участием государства. Деятельность данных юридических лиц в данной сфере может рассматриваться как опосредованное участие государства (муниципальных образований) в гражданском обороте. Возрастание роли государственного регулирования отношений в рассматриваемой сфере связано с рядом обстоятельств и находит свое отражение в правовой регламентации различных сторон этих отношений.

Прежде всего, следует сказать о расширении сферы правового регулирования рассматриваемых отношений на уровне принятия новых законодательных актов, примером чего, в частности, является Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ “О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц” (далее – Закон о закупках) <1>. Этот законодательный акт в определенной мере упорядочил подходы к осуществлению закупочной деятельности государственными и муниципальными юридическими лицами. Речь идет о государственных корпорациях, государственных компаниях, субъектах естественных монополий, организациях, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, автономных учреждениях, а также хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля участия публично-правового образования в совокупности превышает 50%. Суммарные расходы на публичные закупки в настоящее время весьма существенны <2>.

——————————–

<1> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4571.

<2> Так, по данным Минэкономразвития России совокупные расходы на закупки в государственном секторе экономики составляют около 13 трлн. руб. (около 1/5 всего внутреннего спроса) (См.: тезисы выступления министра экономического развития Российской Федерации Э.С. Набиуллиной на открытии форума-выставки “ГОСЗАКАЗ-2012” 15 февраля 2012 г. URL: http://www.economy.gov.ru (дата обращения: 16.02.2012).

 

Возрастание роли государственного регулирования в рассматриваемой сфере связано с решением сформулированной на высшем государственном уровне задачи по формированию в Российской Федерации федеральной контрактной системы. Известно, что в Бюджетном послании Президента России от 25 мая 2009 г. “О бюджетной политике в 2010 – 2012 годах” особо отмечена необходимость создания комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям бюджета. С целью реализации данной задачи был разработан проект Федерального закона “О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг” (далее – проект Закона о федеральной контрактной системе), находящийся в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе. Формирование федеральной контрактной системы России предполагает расширение сферы правового регулирования рассматриваемых отношений за счет выделения новых стадий закупочного цикла. Помимо стадии размещения заказов, регулируемой в настоящее время Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” (далее – Закон о размещении заказов) <3>, предполагается урегулировать отношения, связанные с планированием (определением потребностей, формированием заказов) и исполнением договорных обязательств.

——————————–

<3> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3105.

 

В настоящее время во многих зарубежных странах сформированы и успешно функционируют государственные контрактные системы. Примерами такого рода стран являются Австралия, Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Норвегия, Саудовская Аравия, Сингапур, США, Тайвань, Франция. В этой связи актуальными являются изучение, анализ и обобщение зарубежного, международного (а также отечественного) опыта, связанного с формированием и функционированием такого рода систем. Как известно, к одной из старейших государственных контрактных систем относится федеральная контрактная система США, одной из предпосылок формирования которой явилось ежегодное расширение масштабов государственного потребления. Так, государственный спрос во всех его формах в этом государстве составляет более 90% номенклатуры производимых в стране товаров и услуг. Расходы на государственное потребление в США достигают 1/3 внутреннего валового продукта (ВВП) <4>. К другим предпосылкам формирования контрактной системы относят рост государственных расходов и постоянное ускорение научно-технического прогресса на фоне глобальной конкуренции в области науки, техники и экономики; усиление регулирующей роли государства в экономике при ограниченных размерах государственной собственности; политика наращивания военного и научно-технического потенциалов; активизация участия государства в социально-экономических процессах.

——————————–

<4> См.: Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. Федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования. М.: Наука, 2002. С. 5, 416, 417.

 

Федеральная контрактная система США является главным инструментом хозяйственной интеграции американского государства и частного капитала в единое целое. Для повышения заинтересованности хозяйствующих субъектов в участии в этих программах предусматриваются авансированная или прогрессивная оплата заказов, налоговые скидки, предоставление в аренду или на льготных условиях имущества и оборудования, сырья и материалов, кредитов на беспроцентной основе, переподготовка кадров поставщиков (исполнителей) за счет государства и т.д. <5>. Таким образом, контрактная система является важнейшим инструментом государственного регулирования экономики в рыночной системе хозяйствования.

——————————–

<5> Там же. С. 84, 85, 94, 95, 318, 319.

 

Система правового регулирования формируемой федеральной контрактной системы представляется достаточно сложной. Во-первых, это может быть обусловлено значительным количеством нормативных правовых актов, которые предстоит принять в связи с формированием данной системы. Так, в качестве примера можно отметить, что нормативной основой Федеральной контрактной системы США является Свод законодательных актов государственного регулирования, в который американский парламент ежегодно вносит дополнения и изменения. В начале XXI века указанный Свод законов включал в себя 4320 законов и поправок к ним, принятых за последние 50 – 70 лет <6>. Формирование отечественной контрактной системы связывается с принятием нового акта – закона о федеральной контрактной системе. При этом, на наш взгляд, необходимо отдавать себе отчет в том, что с принятием этого акта все проблемы не решатся, а наоборот, многие из них обозначатся. Потребуется принять огромное количество иных нормативных актов, прежде чем эта система сможет заработать. Пока что, к сожалению, положения об отечественной контрактной системе, в том числе содержащиеся в проекте вышеуказанного Федерального закона, носят в значительной мере декларативный характер.

——————————–

<6> Там же. С. 83.

 

Во-вторых, сложность правового регулирования отношений в рамках федеральной контрактной системы связана с комплексным характером регулирования, т.е. применением норм как гражданско-правового, так и публично-правового характера. Так, применительно к бюджетному праву федеральная контрактная система выступает в качестве важнейшего инструмента повышения эффективности бюджетных расходов. Это нашло отражение, в частности, в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (далее – Программа), раздел X которой целиком посвящен созданию комплексной федеральной контрактной системы. С позиции административного права правовое регулирование отношений в контрактной системе рассматривается под углом государственного (муниципального) управления и т.д.

Как известно, в последние годы государственное регулирование социально-экономических процессов находит все большее отражение в формировании системы среднесрочного и стратегического планирования. Данная система тесно связана с рассматриваемыми отношениями. Так, в частности, эти отношения непосредственно затрагиваются в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г., Программе развития конкуренции в Российской Федерации. Такого рода программные документы предопределяют комплексный характер правового регулирования отношений, связанных с федеральной контрактной системой. Комплексный характер предполагают и меры по противодействию коррупции в данной сфере, что нашло отражение в Конвенции ООН против коррупции (ст. 9), Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ “О противодействии коррупции” и т.д.

Возрастание роли государственного регулирования отношений в рассматриваемой сфере связано с вопросами ценообразования на закупаемые товары (работы, услуги). Практика показывает, что существует большая проблема, касающаяся низкой эффективности расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, что проявляется, в частности, в необоснованном завышении цен, по которым заключаются государственные и муниципальные контракты (договоры). Так, всем известны факты закупок компьютерных томографов и иного медицинского оборудования по ценам, в разы превышающим рыночные цены на аналогичные товары. Данная проблема была отмечена в Бюджетном послании Президента России от 25 мая 2009 г., в котором говорится, что система государственных закупок должна исключать случаи необоснованного завышения цен. Особенно это касается сферы обороны, закупки лекарств, строительства и реконструкции автомобильных дорог. Завышение цен означает резкое снижение ресурсов на обеспечение обороноспособности страны, развитие транспортной инфраструктуры, лишение лекарств нуждающихся в них граждан (п. 5 р. V). Актуальность данной проблемы ускоренно подталкивает к тому, что применительно к отдельным закупкам, в частности, в сфере государственного оборонного заказа, все большее развитие приобретает подход, связанный с введением государственного регулирования цен на отдельные виды продукции.

К факторам, обусловливающим возрастание роли государственного регулирования отношений в сфере публичных закупок, можно отнести также и иные обстоятельства. В частности, в условиях преодоления последствий мирового финансового кризиса помимо прочего возникает вопрос о поддержке отечественных товаропроизводителей, в том числе в рассматриваемой сфере. Государственная поддержка необходима и отдельным категориям отечественных товаропроизводителей, участвующим в публичных закупках. В частности, это касается субъектов малого предпринимательства, что нашло отражение в ст. 15 Закона о размещении заказов. В соответствии с данной статьей по общему правилу заказчики обязаны размещать заказы у субъектов малого предпринимательства в размере не менее 10 и не более чем 20% общего годового объема закупок в соответствии с перечнем товаров (работ, услуг), установленных Правительством РФ. За несоблюдение данной нормы ч. 11 и ч. 12 ст. 7.30 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность должностных лиц заказчика.

Говоря об оказании поддержки отдельным категориям поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в рассматриваемой сфере, на наш взгляд, представляется особо актуальным изменение подхода к вопросу о том, какие лица могут участвовать в данном процессе в качестве поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Как известно, одной из проблем, существующих в отечественной практике публичных закупок, является некачественное и несвоевременное исполнение заказов. Одной из главных причин такого положения, на наш взгляд, является отсутствие должных требований к потенциальным поставщикам (подрядчикам, исполнителям), что нередко приводит к заключению контрактов (договоров) с потенциально недобросовестными лицами, а в дальнейшем к неисполнению (ненадлежащему исполнению) договорных обязательств. С целью повышения уровня профессионализма указанных лиц представляется целесообразным установление квалификационного отбора участников размещения заказов, как это существует во всех развитых государствах и на международном уровне. Такого рода отбор предусмотрен в Типовом законе о публичных закупках, принятом Комиссией ООН по праву международной торговли 1 июля 2011 г. <7>. Данный документ подготовлен с целью поддержки согласования международных стандартов, оказания помощи государствам при разработке современного законодательства о публичных закупках.

——————————–

<7> Данный Типовой закон заменил Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг 1994 г. URL: http://www.uncitral. org.

 

В заключение следует отметить, что государственные и муниципальные заказы, контрактные системы выступают в качестве важнейшего механизма государственного регулирования экономики. Роль государственного регулирования при этом не только не уменьшается, а постоянно возрастает.

Белов В.Е.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

*

code