Требование законности (часть 4)

Качество закона как проявление принципа верховенства права <1> отмечается не только Европейским судом, но и национальным правоприменителем. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях исходит из следующего понимания:

Примечание.

Статья Т.Н. Нешатаевой “Суд и общепризнанные принципы и нормы международного права” включена в информационный банк согласно публикации – “Вестник ВАС РФ”, 2004, N 3.

<1> Т.Н. Нешатаева, раскрывая такой принцип европейского права, как верховенство права, отмечает, что “это весьма объемный принцип, состоящий из нескольких элементов: правовой определенности, правовой эффективности и баланса интересов или пропорциональности… все они характеризуют главную черту принципа верховенства права – предсказуемость правовых предписаний. Согласно этому принципу любой нормативный акт, в том числе и судебное решение, служит источником права только в случае, если носит определенный характер, эффективно регулирует правоотношения и содержит пропорциональные меры правового регулирования. При отсутствии какого-либо из указанных элементов международные европейские суды могут признать не соответствующими принципу верховенства права и закон, и договор, и судебное решение… Таким образом, европейские суды под принципом верховенства права понимают не принцип законности, сформулированный в позитивном праве, но скорее общий естественно-правовой принцип предсказуемости и справедливости нормативных писаных правил… верховенство права предопределяет принцип законности и служит основой последнего”. См.: Нешатаева Т. Суд и общепризнанные принципы и нормы международного права // Хозяйство и право. 2004. N 5. С. 127.

– закону в силу особого порядка его принятия, определенности и стабильности должен отдаваться приоритет в правовом регулировании отношений в обществе, иначе права и обязанности граждан могут быть изменены в худшую сторону в упрощенном порядке исполнительными органами власти <1>;

——————————–

<1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. N 16-П // СЗ РФ. 1997. N 46. Ст. 5339; от 22 июня 2009 г. N 10-П // СЗ РФ. 2009. N 27. Ст. 3383.

– требования к качеству закона – проявление того, что Российская Федерация является правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ), в котором в силу принципов верховенства права и справедливости недопустимы произвольное ограничение конституционных прав и свобод и нарушение их государственной, в том числе судебной, защиты <1>;

——————————–

<1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 г. N 13-П // СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4901; от 30 июля 2001 г. N 13-П // СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3412.

– качество закона выражается в формальной определенности правовых норм, их точности, конкретности, ясности, непротиворечивости, недвусмысленности, полноты и согласованности с системой действующего правового регулирования <1>, что позволяет “гражданину сообразовывать с ними свое поведение, как запрещенное, так и дозволенное”, “причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы (в случае необходимости – с помощью толкования, данного ей судами) каждый мог предвидеть… последствия своих действий (бездействия)” <2>;

——————————–

<1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 3-П // СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1708; от 27 мая 2003 г. N 9-П // СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2431; от 18 июля 2008 г. N 10-П // СЗ РФ. 2008. N 31. Ст. 3763; от 19 июля 2011 г. N 17-П // СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 2). Ст. 4699.

<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 мая 2008 г. N 8-П // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2892.

– “принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует” <1> органам исполнительной власти определенные полномочия, “иное означало бы, что законодатель вправе передать… неопределенные по объему полномочия… чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации)” <2>, при этом “предметом делегирования во всяком случае не может быть нормотворчество по тем вопросам, регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации относится к исключительной прерогативе законодателя” <3>;

——————————–

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 г. N 7-П // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1519.

<2> Там же; см. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. N 6-П // СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2311.

<3> Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. N 2-П // СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1230.

– непротиворечивость нормы права – логическое продолжение принципа равенства прав граждан перед законом и судом, гарантированного ч. 1 ст. 19 Конституции РФ, что предполагает единообразие ее понимания и толкования и исключает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, а также не допускает неограниченного и произвольного усмотрения и противоречивой судебной практики в процессе правоприменения, что “сделало бы иллюзорным… равное право на справедливое правосудие” <1> и ослабляло бы гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан <2>. “Признака неопределенности правовой нормы, – говорил в Особом мнении судья А.Л. Кононов, – уже достаточно для ее дисквалификации во всех случаях, когда эта неопределенность влечет произвольное толкование закона правоприменителем, нарушающее конституционный принцип равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации)” <3>.

——————————–

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 ноября 2008 г. N 11-П // СЗ РФ. 2008. N 51. Ст. 6205.

<2> Постановления Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. N 11-П // СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3988; от 11 ноября 2003 г. N 16-П // СЗ РФ. 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4509; от 13 июля 2010 г. N 15-П // СЗ РФ. 2010. N 29. Ст. 3983.

<3> Постановление Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2001 г. N 15-П // СЗ РФ. 2001. N 50. Ст. 4822.

Формальными требованиями к закону являются, несомненно, обязательность обнародования для всеобщего сведения <1> и распространение по общему правилу лишь на будущее время <2>. Неформальными – необходимость глубокой научной проработки и обоснованности законодательных актов с учетом конкретных экономических, политических и социальных условий жизни общества и мотивационной составляющей: “Надо… чтобы законы не только угрожали, но и убеждали… ни одному законодателю никогда не приходило на ум, что, издавая законы, можно пользоваться двумя средствами – убеждением и силой… обычно законодатели пользуются только вторым средством. В самом деле, издавая свои законы, они не примешивают увещаний и убеждений к необходимости, но употребляют лишь чистое насилие” <3>.

——————————–

<1> В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ: “Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения”.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П // СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202: “По смыслу Конституции Российской Федерации… общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет… Одновременно Конституция Российской Федерации не препятствует приданию обратной силы законам, если они улучшают положение”; см. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 2011 г. N 20-П // СЗ РФ. 2011. N 33. Ст. 4948 (об истинной и мнимой обратной силе закона см. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева к указанному Постановлению Конституционного Суда РФ).

<3> См.: Платон. Законы // Собрание сочинений: В 4 т. М., 1994. Т. IV. С. 174 – 175.

Забегая вперед и предвосхищая условия ограничения прав, хотелось бы процитировать государствоведа и историка-публициста Б.Н. Чичерина: “Законом могут быть отменены права граждан. Эти права могут быть частными и политическими… только частное право может быть приобретенным, то есть присвоенным лицу, как собственность; государственное же право не составляет собственности лица, исключая случаи, когда из него возникают имущественные права. Поэтому политическое право всегда может быть отменено законом; приобретенное же право, если отмена его требуется общественной пользой, может быть отменено не иначе, как со справедливым вознаграждением <1>. Лишить человека приобретенного законного права есть нарушение высших начал справедливости… Если государство в законодательном порядке считает нужным отменить известного рода гражданские права, то приобретенные права тем не менее по правилу считаются неприкосновенными. Они или сохраняются, или заменяются равной ценностью” (выделено мной. – С.Л.) <2>.

——————————–

<1> Европейский суд допускает возможность лишения или ограничения права собственности без какой-либо справедливой компенсации, однако лишь как исключительную меру и только на будущее время (см. § 2.1, 3.2 – 3.3).

<2> Чичерин Б. Курс государственной науки. М., 1894. Часть I. Общее государственное право. С. 20, 319.

В Постановлении от 1 декабря 1997 г. N 18-П “По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС” Конституционный Суд РФ рассматривал правомерность снижения размера ранее предоставленных компенсаций и льгот для граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, в связи с попыткой законодательной дифференциации социальной поддержки в зависимости от времени проживания на загрязненной территории, определяемого с момента чрезвычайной ситуации. Конституционный Суд РФ не согласился с мнением законодателя, признав внесенные изменения неконституционными и указав, что “законодатель… был вправе понизить объем выплат, связанных с проживанием и работой на загрязненных радиацией территориях, только в отношении лиц, которые приезжают в эти местности после вступления данного Федерального закона в силу” <1>. Конституционный Суд РФ посчитал невозможным снижение уровня защищенности (т.е. приобретенного права в терминологии Б.Н. Чичерина) даже на будущее время, положив в основу формального обоснования нарушение, в частности, ст. 19 Конституции РФ <2>.

——————————–

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. N 18-П // СЗ РФ. 1997. N 50. Ст. 5711.

<2> Судья Н.В. Витрук в Особом мнении не согласился с позицией Конституционного Суда РФ о наличии дискриминации: “Устанавливая различный размер компенсации в зависимости от объективного критерия – объема полученного ущерба, законодатель не нарушает юридический (формальный) принцип равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), так как закон устанавливает для всех равный критерий, в данном случае связанный с продолжительностью проживания на зараженной радиацией территории”. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. N 18-П // СЗ РФ. 1997. N 50. Ст. 5711.

 

Аналогичный подход видим в Постановлении от 24 октября 2000 г. N 13-П “По делу о проверке конституционности положений пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации “Об образовании”, статьи 1 Федерального закона “О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию” и пункта 7 статьи 27 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” в связи с запросом Майнского районного суда Ульяновской области, а также жалобами граждан Е.Е. Насоновой и Н.П. Ярушиной”. Правоприменитель подчеркнул, что “запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений государственных и муниципальных образовательных учреждений и высших учебных заведений был введен законодателем после вступления в силу Закона Российской Федерации “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации”, в соответствии с которым граждане-работники сферы образования, проживавшие в сельской местности, наравне со всеми другими гражданами имели право на приватизацию занимаемого ими государственного и муниципального жилья, могли им воспользоваться и во многих случаях воспользовались. Те же, кто не реализовал это право, в силу оспариваемых положений были неосновательно лишены его, без предоставления какой-либо иной возможности (выделено мной. – С.Л.) определенного выбора наравне с другими гражданами способа удовлетворения потребности в жилище, что противоречит статье 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации” <1>, в соответствии с которой не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

——————————–

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 2000 г. N 13-П // СЗ РФ. 2000. N 44. Ст. 4399.

Таким образом, сформулированная Конституционным Судом РФ и неоднократно им подтвержденная правовая позиция сводится к тому, что “изменение законодателем (в том числе посредством временного регулирования) ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики… это… необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано” <1> (выделено мной. – С.Л.). Кроме того, “законодателю надлежит учитывать, что граждане должны иметь возможность адаптироваться к вносимым изменениям в течение некоторого переходного периода” <2>.

——————————–

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П // СЗ РФ. 2004. N 19 (ч. 2). Ст. 1923; см. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 мая 2001 г. N 8-П // СЗ РФ. 2001. N 22. Ст. 2276.

<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июня 2006 г. N 6-П // СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2876.

Часть 1  Часть 2  Часть 3  Часть 4

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

*

code