Статья 8. Купля-продажа земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения

Комментарий к статье 8 ФЗ “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”

1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает преимущественное право субъекта РФ и муниципального образования при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. Преимущественное право представляет собой юридически установленную возможность того или иного субъекта приобрести что-либо (в данном случае земельный участок) в первую очередь, минуя иных субъектов, желающих приобрести тот или иной предмет (объект). Согласно пункту 1 комментируемой статьи преимущественное право касается покупки земельного участка, то есть сделки купли-продажи земельного участка, заключаемой в соответствии с гражданским и земельным законодательством, по которой покупает земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения тот, кто имеет это преимущественное право, а именно:

1) субъект РФ – административная территория Российской Федерации, имеющая определенные границы, а также органы управления, законодательство и обладающая определенным уровнем экономического развития;

2) муниципальное образование. Согласно пункту 1 комментируемой статьи муниципальное образование обладает вышеуказанным преимущественным правом только в случаях, установленных законом субъектов РФ, иными словами, возможность муниципальных образований реализовать гарантированное пунктом 1 комментируемой статьи преимущественное право зависит от усмотрения органов государственной власти субъектов РФ, которым предоставлено полномочие по принятию законодательных актов субъектов РФ.

Однако это не означает, что субъект РФ имеет право определить в региональном законе уполномоченный орган, которому предоставляется право определять случаи, когда муниципальное образование имеет такое преимущественное право. Так, например, прокурором Ленинградской области было оспорено положение Закона Ленинградской области от 31 мая 2004 г. N 29-оз “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области”, согласно которому орган исполнительной власти Ленинградской области наделялся правом устанавливать случаи, когда муниципальное образование приобретает преимущественное право покупки земельного участка. Требования прокурора в этой части Ленинградским областным судом были удовлетворены (см. Определение ВС РФ от 20 июля 2005 г. N 33-Г05-9).

В пункте 1 комментируемой статьи содержится оговорка о том, что преимущественное право реализуется по цене, за которую продается земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения. Эта норма пункта 1 комментируемой статьи является гарантией обеспечения субъекту РФ и муниципальному образованию равноправия наряду с иными субъектами, желающими приобрести этот земельный участок, так как эта норма по сути представляет собой запрет в отношении продавца земельного участка повышать цену при продаже земельного участка субъекту РФ или муниципальному образованию.

Однако указанный запрет не касается продажи земельного участка с публичных торгов. Под публичными торгами исходя из положений гражданского законодательства понимается процедура заключения договора купли-продажи путем проведения конкурса или аукциона, где выигравшим торги является, соответственно, лицо, которое предложило лучшие условия либо наиболее высокую цену. Поэтому полагаем, что пункт 1 комментируемой статьи в данной оговорке имеет в виду торги именно в форме аукциона, когда конечный результат зависит от лиц, участвующих в аукционе.

Следует отметить, что пункт 1 комментируемой статьи вступает в противоречие с общей нормой статьи 250 ГК РФ, согласно которой при продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях. Иными словами, норма данной статьи предоставляет преимущественное право именно участникам долевой собственности, а не иным субъектам, например публичным органам власти, которые, возможно, и не являются участниками долевой собственности на определенное имущество.

Также недостатком нормы пункта 1 комментируемой статьи является и то обстоятельство, что она нарушает права иных субъектов (например, физических и юридических лиц) приобрести земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, что является, в свою очередь, нарушением статьи 19 Конституции РФ, в соответствии с которой все равны перед законом. На практике такое закрепление преимущественного права покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения тормозит развитие рыночных отношений, поскольку на первоначальном этапе реализации права продажи такого земельного участка лишает продавца права продажи этого земельного участка любому покупателю, обратившемуся к нему за приобретением этого земельного участка.

В случае реализации субъектом РФ или муниципальным образованием преимущественного права покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения возникнет в дальнейшем проблема его использования, то есть реализации отдельных правомочий собственника в отношении этого земельного участка, поскольку при покупке такого земельного участка субъект РФ или муниципальное образование приобретает его в собственность. Однако согласно статье 26.11 ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, а также статье 50 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в собственности субъекта РФ и муниципального образования могут находиться только отдельные виды имущества, которые предназначены для целей, определенных в вышеуказанных нормах, поэтому если приобретенный ими земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения не может быть использован для этих целей, то, соответственно, данный земельный участок должен быть реализован, а вырученные за счет этого денежные средства должны поступить в бюджет субъекта РФ или муниципального образования.

Таким образом, реализация субъектом РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальным образованием преимущественного права покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения возможна только в контексте с положениями статьи 11 ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” или ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, потому что, воспользовавшись преимущественным правом покупки земель участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, субъект РФ или муниципальное образование не вправе самостоятельно использовать земельный участок, поскольку такое использование не связано с реализацией соответствующих полномочий, и должны его продать. Таким образом, смысл установления преимущественного права покупки заключается лишь в получении средств в бюджет за счет разницы между ценой приобретения и ценой продажи соответствующего земельного участка <28>.

——————————–

<28> Нарышева Н.Г. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2009. N 4.

 

Тем не менее, как отмечают практики в области земельного права, предоставление субъекту РФ и муниципальному образованию преимущественного права покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в определенных конкретных случаях может стать “тормозом” для реализации продавцом своего права на продажу такого земельного участка и в целом для развития отношений купли-продажи этих земельных участков. Ведь законодательное закрепление права преимущественной покупки субъекта РФ земель сельскохозяйственного назначения – это не что иное, как желание государства исправить положение с землями сельскохозяйственного назначения, которое сложилось после повсеместной передачи в собственность в 90-е годы гражданам и юридическим лицам указанных земель. Из анализа законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения следует, что государство не готово к полноценному гражданскому обороту земель сельхозназначения. Несмотря на поверхностную видимость регламентации права преимущественной покупки, субъект РФ все-таки может фактически “заморозить” на неопределенный срок сделку купли-продажи земельного участка сельскохозяйственного назначения. Например, рассмотрим следующую ситуацию: продавец направляет субъекту РФ извещение о продаже земельного участка с указанием цены, размера, местоположения и срока, в течение которого должен быть осуществлен взаимный расчет, субъект РФ, в свою очередь, уведомляет продавца о намерении приобрести земельный участок. Продавец готовит документы для сделки купли-продажи, готовит проект договора купли-продажи, обращается с ними в высший орган исполнительной власти субъекта РФ. Однако у субъекта РФ не заложены в бюджете денежные средства на выкуп данного земельного участка или по иным основаниям субъект РФ не выкупает земельный участок, но и не хочет, чтобы его приобрело третье лицо. И начинаются бесконечное хождение продавца по кабинетам государственной власти, письма и переписка, причем самое интересное в этой ситуации то, что продавец не может продать земельный участок третьему лицу, т.к. в этом случае сделка будет являться ничтожной, а также у него нет законных оснований для понуждения субъекта РФ к заключению договора купли-продажи <29>.

——————————–

<29> Паршин А. Преимущественное право покупки у субъекта РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения // Правовые вопросы недвижимости. 2006. N 1.

 

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает обязанность продавца земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения известить о своем намерении продать данный земельный участок следующих субъектов:

1) высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;

2) орган местного самоуправления. Норма пункта 2 комментируемой статьи в этой части содержит существенный недостаток, поскольку часть 1 статьи 34 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает как минимум четыре вида органов местного самоуправления, поэтому при осуществлении продавцом земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязанности по извещению органа местного самоуправления о намерении продать такой земельный участок возникает проблема, касающаяся конкретизации такого органа местного самоуправления, которому должно быть направлено извещение. С другой стороны, можно предположить, что из числа указанных в данном Законе органов местного самоуправления федеральный законодатель имел в виду главу муниципального образования, потом что именно он представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования (статья 36 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).

Продавец земельного участка земель сельскохозяйственного назначения извещает указанный орган местного самоуправления только в случаях, предусмотренных законами субъектов. Данное положение дополняет, в свою очередь, аналогичную бланкетную норму, предусмотренную пунктом 1 комментируемой статьи.

Пункт 2 комментируемой статьи к извещению продавца о намерении продать земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения предъявляет следующие требования:

1) письменная форма. То есть извещение должно быть оформлено на материальном (бумажном) носителе;

2) в извещении должны быть указаны цена (денежный эквивалент при отчуждении (передаче) земельного участка в собственность), размер (в частности, площадь и иные параметры земельного участка), местоположение земельного участка (характеристика земельного участка относительно его удаленности или приближенности к тем или иным объектам, иными словами, указание на так называемый адрес земельного участка), срок, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет (то есть период времени, в течение которого продавец земельного участка намеревается заключить договор купли-продажи земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. При этом пункт 2 комментируемой статьи устанавливает предельный срок такого намерения – девяносто дней. Учитывая, что пункт 2 комментируемой статьи не содержит каких-либо оговорок, можно сделать вывод о том, что этот срок исчисляется в календарных днях. Установлен этот предел, полагаем, в целях обеспечения лицам, желающим приобрести этот земельный участок, права на такое приобретение);

3) вручение извещения под расписку или направление заказным письмом с уведомлением о вручении. Расписка представляет собой удостоверительную надпись о том, что адресат извещения его получил. Как правило, такая расписка содержит подпись адресата и дату получения извещения, указываемые в отчетных документах почтовой службы. В соответствии с пунктом 3 Порядка приема и вручения внутренних регистрируемых почтовых отправлений, утвержденного Приказом ФГУП “Почта России” от 17 мая 2012 г. N 114-п, заказное письмо – это регистрируемое почтовое письмо, принимаемое без оценки стоимости вложения, с выдачей отправителю квитанции и вручаемое адресату под расписку. Уведомление о вручении согласно этому же Порядку – это бланк установленной формы, заполняемый отправителем при сдаче им регистрируемого почтового отправления и возвращаемый объектом почтовой связи отправителю или указанному им лицу с информацией о том, когда и кому выдано (вручено) регистрируемое почтовое отправление.

Обратим внимание на то, что пункт 2 комментируемой статьи на продавца такого земельного участка возлагает обязанность направить высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ и органу местного самоуправления только извещения о намерении продать земельный участок. Между тем нормотворческая практика субъектов РФ позволяет сделать вывод о том, что в нарушение пункта 5 статьи 1 комментируемого Закона ими принимались нормативные правовые акты, возлагающие на продавцов земельного участка дополнительные обязанности, тем самым ограничивающие оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Так, Постановлением администрации Ярославской области от 5 сентября 2007 г. N 369-а “Об утверждении Порядка реализации Ярославской областью преимущественного права покупки земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения” (утратило силу) был утвержден Порядок реализации Ярославской областью преимущественного права покупки земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Пунктом 2 данного Порядка было предусмотрено, что продавец земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения прилагает к извещению о его продаже целый ряд документов, включая выписку из государственного земельного кадастра, содержащую сведения о земельном участке, картографический материал, позволяющий однозначно идентифицировать местоположение земельного участка, копии документов, подтверждающих право собственности на земельный участок, копии документов, удостоверяющих личность продавца – физического лица, либо выписку из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, либо выписку из Единого государственного реестра юридических лиц, копии документов, подтверждающих полномочия представителя собственника продаваемого земельного участка, в случае представления интересов последнего. Пунктом 5 указанного Порядка было установлено, что Департамент по управлению земельными ресурсами Ярославской области рассматривает извещение и пакет документов и в случае, если не соблюдены требования пунктов 1, 2 данного Порядка, возвращает их продавцу с указанием причин возврата. Впоследствии пункт 5 был изложен в несколько иной редакции: “Департамент по управлению земельными ресурсами Ярославской области рассматривает извещение и пакет документов и в случае, если не соблюдены требования пунктов 1, 2 указанного Порядка, в трехдневный срок направляет запрос о предоставлении информации, указанной в пунктах этого 1, 2 Порядка, продавцу заказным письмом с уведомлением о вручении. Продавец в течение семи дней с момента получения запроса о предоставлении информации, указанной в пунктах 1, 2 указанного Порядка, направляет в Департамент по управлению земельными ресурсами Ярославской области информацию, указанную в пунктах 1, 2 этого Порядка”. Очевидно, что никаких прав по установлению подобных ограничений комментируемый Закон субъектам РФ не предоставляет. Однако указанные нормы были приняты и в течение определенного времени на территории Ярославской области действовали. В целях исключения несоответствия федеральному законодательству прокурор Ярославской области обратился в Ярославский областной суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению вышеприведенных абзацев 2, 3, 4, 5 пункта 2 и пункта 5 указанного Порядка. Ярославский областной суд решением от 13 ноября 2007 г. по делу N 3-45/2007 удовлетворил требования прокурора области, признав недействующими абзацы 2 – 5 пункта 2 данного Порядка.

Аналогичная практика имелась и в Рязанской области. Постановлением Министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области от 8 сентября 2008 г. N 1-п “Об утверждении примерной формы извещения о намерении продать земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения” (в ред. от 27 ноября 2008 г. N 2-п) предусматривалось предоставление наряду с собственно извещением целого ряда документов, в том числе копий правоустанавливающих документов на земельный участок, копии кадастрового паспорта земельного участка, копии доверенности (в случае обращения представителя собственника), схемы земельного участка с указанием масштаба и близлежащих населенных пунктов. Прокурор Рязанской области обратился в суд с требованием признать указанное положение областного нормативного правового акта утратившим силу. Рязанский областной суд решением от 23 апреля 2009 года “О признании недействующим пункта 1 в части приложения к извещению документов Постановления Министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области от 8 сентября 2008 г. N 1-п “Об утверждении примерной формы извещения о намерении продать земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения” удовлетворил требования областной прокуратуры, основываясь на положениях федерального законодательства, запрещающих устанавливать дополнительные ограничения оборота земельных участков <30>.

——————————–

<30> Примеры из судебной практики и нормотворческой практики субъектов Российской Федерации. См.: Бугаев И.Е. Преимущественное право покупки земель сельскохозяйственного назначения: необходимое средство регулирования земельных отношений или административный барьер для развития оборота земель сельскохозяйственного назначения // Юрист. 2011. N 20.

 

3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет условия, при которых продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения вправе продать этот земельный участок, в свою очередь, при соблюдении условия о преимущественном праве покупки этого земельного участка субъектом РФ или муниципальным образованием. Эти условия следующие:

1) отказ субъекта РФ или муниципального образования от покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. Отказ, по сути, означает отсутствие намерения субъекта РФ или муниципального образования от реализации принадлежащего им преимущественного права покупки земельного участка. Пункт 3 комментируемой статьи не предъявляет каких-либо требований к форме такого отказа. Вместе с тем полагаем, что отказ должен иметь письменную форму, то есть должен быть направлен продавцу земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в виде соответствующего письма с указанием сведений об отказе от покупки этого земельного участка.

2) неуведомление субъектом РФ или муниципальным образованием продавца земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения о намерении приобрести (купить) продаваемый им земельный участок. Иными словами, федеральный законодатель приравнивает молчание субъекта РФ к отказу от покупки этого земельного участка. В этом случае федеральный законодатель косвенно устанавливает требование к уведомлению субъекта РФ или муниципального образования о намерении купить данный земельный участок – письменную форму, то есть, как указано выше, письмо о намерении приобрести (купить) продаваемый земельный участок.

При этом пункт 3 комментируемой статьи устанавливает срок такого неуведомления – тридцать дней, которые исходя из положений пункта 3 комментируемой статьи являются календарными и исчисляются со дня получения субъектом РФ или муниципальным образованием извещения продавца о его намерении продать земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения. Учитывая положения пункта 2 комментируемой статьи, можно сделать вывод о том, что эти тридцать дней исчисляются со дня указания расписки о получении извещения или со дня, указанного в уведомлении о вручении.

Следует отметить, что субъект РФ или муниципальное образование могут отказаться от реализации своего преимущественного права на приобретение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения строго в срок тридцать дней. Так, например, в Астраханской области имел место случай, когда представитель субъекта РФ – Министерство имущественных и сельскохозяйственных отношений Астраханской области в течение тридцати дней известило продавца о своем намерении приобрести продаваемый им земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, а затем в течение трех месяцев после этого известило об отказе в покупке в связи с кризисом. В этом случае данное извещение уже не имеет юридической силы, так как, во-первых, указанный орган уже в срок, установленный пунктом 3 комментируемой статьи, известил о своем намерении приобрести земельный участок, а во-вторых, срок для отказа от покупки уже прошел.

Далее пункт 3 комментируемой статьи при наличии вышеуказанных условий предоставляет продавцу земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения право его продать, но опять же устанавливает условия такой продажи:

1) срок в течение года. Но при этом пункт 3 комментируемой статьи не определяет момент отсчета этого года. Учитывая условия продажи этого земельного участка, год должен исчисляться со дня получения продавцом земельного участка письменного отказа от покупки этого участка субъектом РФ или муниципальным образованием либо со дня истечения тридцатидневного срока для направления уведомления о согласии приобрести (купить) такой земельный участок;

2) цена. Она не должна быть ниже объявленной цены, то есть той, за которую продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения изначально намеревался его продать. Это условие является своего рода гарантией субъекту РФ и муниципальному образованию о ненарушении их преимущественного права.

В этой связи пункт 3 комментируемой статьи предъявляет к продавцу земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения новое требование – о необходимости направления нового извещения субъекту РФ и муниципальному образованию о намерении продать этот земельный участок по цене, ниже первоначальной.

4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает основание ничтожности сделки купли-продажи земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения – нарушение принадлежащего субъекту РФ или муниципальному образованию преимущественного права покупки земельного участка. Ничтожность сделки исходя из статьи 166 ГК РФ – это недействительность сделки, независимо от признания ее таковой судом. Нарушение же преимущественного права предполагает отказ продавца земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения от извещения от уведомления субъекта РФ или муниципального образования о намерении продать этот земельный участок, либо отказ от заключения с ними договора купли-продажи в случае их согласия на покупку, либо ненаправление нового извещения в случае понижения цены продажи данного земельного участка.

Так, например, договор купли-продажи земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения от 4 января 2007 года, заключенный между ООО “Михайловка” и ООО “Карма-М”, был признан Арбитражным судом Московской области ничтожным (см. решение Арбитражного суда Московской области от 17 июля 2009 г. по делу N А41-1363/09).

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

*

code