ВОПРОСЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОМ ПРАВЕ В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМЫ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Вопросы управления публичной собственностью являются традиционным предметом изучения науки предпринимательского права <1>. В условиях современной российской действительности, когда объем государственной и муниципальной собственности, несмотря на масштабную приватизацию, остается достаточно большим, объекты государственной и муниципальной собственности становятся необходимой имущественной основой для осуществления предпринимательской деятельности. Как отмечается в экономической литературе, в настоящее время ведется поиск новых способов управления публичной собственностью, “наиболее важной попыткой повысить эффективность государственной собственности является изменение концепции государственного предприятия и обоснования принципиального нового отношения к государственному сектору и объектам, составляющим этот сектор” <2>. Следует согласиться с определяемыми авторским коллективом под руководством Г.А. Гаджиева конституционно-экономическими принципами реализации права государственной и муниципальной собственности: а) наличие целевого назначения и использования; б) публичность (открытость) (при этом в публичности указанные авторы выделяют доступность, прозрачность информации и возможность государственного, общественного контроля за использованием публичного имущества) <3>. Как представляется, данные принципы так или иначе реализуются во всех формах участия публичной собственности в предпринимательском обороте, а следовательно, должны учитываться при реформировании соответствующих правовых институтов.

——————————–

<1> Подробнее см., например: Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001.

<2> Государственное регулирование экономики / Под ред. И.Н. Мысляевой, Н.П. Кононковой. М., 2010. С. 139.

<3> См.: Конституционная экономика / Г.А. Гаджиев и др.; Отв. ред. Г.А. Гаджиев. М.: Юстицинформ, 2010. С. 94.

 

Проект изменений в Гражданском кодексе Российской Федерации <4> направлен на масштабное реформирование ряда правовых институтов, прежде всего в сфере предпринимательской деятельности, однако из содержания Концепции развития гражданского законодательства и пояснительных документов к Проекту можно сделать вывод о том, что единая концепция реформирования управления публичной собственностью при планировании изменений в ГК РФ отсутствует. Это связано, как представляется, с тем, что реформа строится на традиционном цивилистическом подходе к структуре гражданского законодательства. Между тем нормы об управлении государственной и муниципальной собственностью содержатся в различных разделах ГК РФ, поскольку касаются положений о юридических лицах, о собственности и иных вещных правах, обязательственного права, общих положений о сделках и т.д. Тем не менее общие направления реформы в интересующем вопросе можно отследить, учитывая, что подготовка Проекта сопровождалась принятием ряда программных документов Правительства РФ.

——————————–

<4> Проект Федерального закона N 47538-6 “О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации” (далее – Проект) // СПС “КонсультантПлюс”.

 

1. Одним из важнейших способов управления государственным и муниципальным имуществом в хозяйственном обороте является его передача юридическим лицам, созданным по воле или при участии государства или муниципального образования.

Участие государственных и муниципальных образований в хозяйственных обществах становится все более популярным способом управления публичной собственностью. В настоящее время в ст. 66 ГК РФ содержится норма о том, что “государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом”, в Проекте формулировка нормы существенным образом меняется на следующую: “государственные органы и органы местного самоуправления не вправе от своего имени участвовать в хозяйственных обществах и товариществах”. Здесь авторы законопроекта касаются актуальной теоретической и практической проблемы. В соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ “в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане”. В указанных нормах законодатель называет выступление органов власти от имени государства и муниципальных образований особым случаем, а также отделяет органы власти от юридических лиц. Но при этом на практике в подавляющем большинстве случаев от имени государства и муниципальных образований в имущественных отношениях участвуют органы власти. Кроме того, в большинстве случаев органы власти регистрируются в качестве самостоятельных юридических лиц, хотя их деятельность в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ, как представляется, является ничем иным как гражданско-правовым представительством, но все-таки в полном соответствии со ст. 48 ГК РФ они как юридические лица приобретают право на самостоятельное участие в обороте. Следует отметить, что в упомянутой Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов одной из задач ставилось “рассмотреть вопрос о наделении публично-правовых образований статусом юридического лица, а также о том, что созданные ими органы управления и казенные учреждения должны выступать в гражданских правоотношениях только от имени соответствующего публично-правового образования”. Вопрос о том, насколько полно данная задача решена Проектом, остается открытым. Хотя, как представляется, наделение государственных и муниципальных образований статусом юридического лица не может иметь каких-либо позитивных практических последствий, наоборот, такая мера может привести к чрезмерной централизации хозяйственной деятельности указанных субъектов.

Итак, для того, чтобы органы власти как юридические лица не могли участвовать в товариществах и обществах иначе как представители государства или муниципального образования, необходимо сформулировать норму ст. 66 ГК РФ именно так как это предлагается в Проекте. Однако, как представляется, учитывая, что новая редакция ГК РФ будет призвана урегулировать в том числе и корпоративные отношения, необходимо закрепить в ст. 66 ГК РФ все особенности участия государства и муниципальных образований в хозяйственных товариществах и обществах.

Кроме того, очевидно, реформы, касающиеся юридических лиц с государственным и муниципальным участием, продолжатся и после принятия Проекта. Так, в соответствии с пп. “в” п. 2 Указа Президента РФ от 07.05.2012 N 596 “О долгосрочной государственной экономической политике” <5> Правительству РФ предписывается “обеспечить до 1 ноября 2012 г. внесение в нормативные правовые акты изменений, направленных на ограничение приобретения компаниями с государственным участием, в которых Российская Федерация владеет более 50% акций, государственными унитарными предприятиями, а также организациями, контролируемыми этими компаниями и предприятиями, акций и долей хозяйственных обществ”. Результатом реализации подобного поручения станет потенциальное сокращение и числа корпоративных организаций с государственным и муниципальным участием.

——————————–

<5> СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2333.

 

2. Существенным образом меняются общие нормы ГК РФ о государственной и муниципальной собственности, которые в настоящее время установлены в ст. ст. 214 и 215 ГК РФ, а в Проекте помещены в ст. ст. 238 и 239. Во-первых, уже упомянутая норма ст. 125 об участии от имени государственных и муниципальных образований органов власти в имущественном обороте превращается в данных статьях из исключения в общее правило – полномочия собственников от имени государства и муниципалитетов осуществляются органами власти.

Расширяется понятие казны, теперь она будет включать в себя и имущество, закрепленное за юридическими лицами.

Кроме того, предлагается подчеркнуть целевой характер государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности (п. 5 ст. 238 и п. 1 ст. 239 Проекта), отметив, что им может принадлежать на праве собственности только имущество, которое необходимо для осуществления закрепленных за ними полномочий. Аналогичное положение предусмотрено сейчас, например, нормами Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Но в отличие от названного Закона Проект не предусматривает последствий несоответствия состава имущества таких субъектов их полномочиям, что превращает подобное положение в декларативную норму.

3. Государственные и муниципальные контракты, которые являются основной и наиболее частой формой обязательств (как правило, предпринимательских) в отношении государственного и муниципального имущества, хотя и упоминаются в Проекте, но все-таки не получают полноценного регулирования, которое устранило бы противоречия в предметах ГК РФ и Федерального закона “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд”. В Проекте лишь предлагается урегулировать выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ для государственных нужд, а также уточнить правовой режим результатов интеллектуальной деятельности, полученных в ходе выполнения контрактов.

Следует отметить, что параллельно с работой над изменениями в ГК РФ велась и подготовка Проекта Федерального закона “О федеральной контрактной системе”, этапы законотворческого процесса в отношении данных Законов практически синхронизированы, но при этом содержание этих документов, как представляется, взаимно не учитывается. Новая редакция ГК РФ по-прежнему исходит из приоритета кодекса при регулировании отношений поставки для государственных и муниципальных нужд, при этом нормы об условиях контрактов, отличающихся от обычных предпринимательских договоров, законодатель по-прежнему оставляет в специальном законе.

Кроме того, в Проекте отсутствует определение каких-либо особенностей управления муниципальной собственностью по сравнению с государственной. Вместе с тем в последнее время экономическая наука вновь говорит о принципиальных отличиях муниципальной формы собственности, как основанной на ином экономическом режиме собственности и обладающей иными целями <6>.

——————————–

<6> См., например: Государственное регулирование экономики / Под ред. И.Н. Мысляевой, Н.П. Кононковой. М., 2010. С. 129, 134 – 135.

 

Учитывая изложенное, представляется возможным сделать вывод, что Проекту, несмотря на появление новых правил, регулирующих управление государственной и муниципальной собственностью, свойственна недостаточная степень конкретизации. Соответствующие нормы будут развиваться в специальных нормативных правовых актах, что будет усложнять достижение конституционных целей регулирования участия в обороте государственного и муниципального имущества и поэтому вызывает сомнения в достижимости декларируемых целей Проекта.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

*

code