СОЧЕТАНИЕ ПУБЛИЧНЫХ И ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ В РЕГУЛИРОВАНИИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Проблема сочетания земельного, природоресурсного в целом, экологического, гражданского, предпринимательского законодательства, в регулировании, в частности, земельных отношений, остро стоит в свете обсуждаемой Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации. В этой дискуссии и, главное, в механизме ее реализации нельзя забывать о том, что земля представляет собой единственное место обитания всех человеческих поколений.

Земля – это часть единой окружающей природной среды, выступающей в единстве и взаимосвязи со всеми другими элементами природы, часть материальной среды, стоящей вне общества. Являясь частью единого мира природы, земля существует и развивается по законам природы. В соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля всегда была и остается самым ценным имуществом. Поэтому все земельные ресурсы страны подлежат государственному кадастровому учету по единой системе специально уполномоченными органами; почти все сделки с земельными участками подлежат государственной регистрации; на федеральном уровне регламентирован государственный надзор, муниципальный, общественный и производственный контроль и т.д.

К объектам земельных отношений Земельный кодекс РФ относит землю как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков. По ст. 1 ЗК РФ, основным принципом именно земельного законодательства является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком <1>. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (п. 3 ст. 3 ЗК РФ) и т.д.

——————————–

<1> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 8-П “По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы” // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П “По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728; и др.

 

Между тем гражданско-правовая доктрина рассматривает земельный участок в качестве объекта гражданских прав. Земельные участки включены в гражданский оборот в силу признания их объектом недвижимости (ст. 130 ГК РФ). Гражданский кодекс РФ, относя земельный участок к числу объектов недвижимого имущества, совершенно обоснованно отмечает В.В. Витрянский, тем не менее не содержит определения земельного участка, которое бы отражало, с одной стороны, место земельного участка в числе иных объектов недвижимости, с другой – исключительные, присущие только ему свойства <2>. Такие как (как обоснованно отмечает С.А. Боголюбов):

——————————–

<2> См.: Витрянский В.В. Договор продажи предприятия // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1999. N 11.

 

– нерукотворное в основном происхождение земельных участков и иных природных объектов; их незаменяемость, неперемещаемость, невосполнимость, неуничтожаемость и неупотребляемость до конца;

– преимущественно публичный характер землепользования, всего природопользования и целей, направлений, способов охраны окружающей среды;

– многочисленные ограничения и обременения на оборот земельных участков и иных природных объектов, полное исключение участков недр и некоторых иных природных объектов из гражданского оборота;

– деление земель на категории по их целевому назначению, зонирование земель и т.п.

В соответствии со ст. 11.1 ЗК РФ земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами <3>. Понятие земельного участка как объекта права собственности было исключено из главы 17 ГК РФ и включено в настоящее время в Земельный кодекс РФ, предметом регулирования которого являются земельные отношения по использованию и охране земель. Закрепляя принцип свободы собственника по реализации принадлежащих ему полномочий по владению, пользованию и распоряжению землей и другими природными ресурсами, Конституция устанавливает пределы такой свободы – пока при реализации полномочий собственника, в том числе и частного, не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц (ст. 36). Кроме того, объектами права собственности не могут выступать: земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота; земельные участки, в отношении которых федеральным законом установлен запрет на приватизацию; зарезервированные для государственных или муниципальных нужд; ограничения, распространяющиеся на иностранных лиц. Совершенно справедливо отмечает Н.А. Сыродоев: “Существует принципиальное различие между характеристикой оборотоспособности земельных участков и иных объектов гражданских прав. Оно состоит в том, что если участие в обороте всех иных (кроме земли и природных ресурсов) объектов гражданских прав презюмируется, то в отношении земли и других природных ресурсов действует иное правило” <4>.

——————————–

<3> Вопрос о возможности частей земельных участков быть объектом земельных отношений является предметом острых научных дискуссий. См.: Бадулин К. Часть земельного участка как объект земельных отношений // Хозяйство и право. 2006. N 1. С. 86 – 93; Разгельдеев Н.Т., Попов Д.И. Правовое регулирование сделок с земельными долями. Саратов, 2005. С. 52 – 53.

<4> Сыродоев Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10. С. 65.

 

Частная собственность на землю – существенное условие развития рыночной экономики: и как операционный базис, и как средство производства, например, в сельскохозяйственных предприятиях. Рыночные механизмы служат на современном этапе не только инструментом развития экономики, но и их внедрение и развитие являются существенным фактором развития права, прежде всего гражданского права, реформируя и приспосабливая его к потребностям рыночной экономики. Вместе с тем следует обратить внимание на то, что сама рыночная система как основа экономического развития общества не является для человека и общества идеальной, далека от совершенства, провоцирует создание для человека и общества многих серьезных проблем и создает их. Ярким примером является состояние земельного рынка и тенденции его развития в России. Негативная практика вседозволенности с земельными ресурсами страны укрепила мнение разработчиков Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации <5> о том, что понятие земельного участка должно относиться к сфере регулирования гражданского права и содержаться в Гражданском кодексе РФ, а не в Земельном кодексе РФ. Экономическая активность человека, сведенная к утилитарной деятельности, потеряла многие природные и социальные измерения, именно она была и остается основной причиной разлада в отношениях человека с окружающим миром. Погоня за прямой выгодой и высоким эффектом, возведенными в ранг экономических целей, деструктивно отразилась на природе человека… <6>. Природа, ставшая предметом купли-продажи, тенденциозно и часто необоснованно подпадает под действие норм гражданского права. Земля передается в частную собственность даже там, где в этом нет особой необходимости <7>. Вопреки повышению роли земли как основного источника продовольствия в связи с ее ограниченностью и ростом населения планеты, законодательством стираются различия между земельными участками, обладающими исключительными свойствами и другими объектами недвижимости. Вместо того чтобы строить земельную политику, исходя из обоснованного сочетания государственных (общественных), коллективных и личных интересов в использовании земли, ориентируясь на глобальные процессы, происходящие в природопользовании и мировом сообществе, направленные на поддержку их устойчивого развития и экологическую защиту <8>, в угоду рыночным отношениям из законодательства исключается ряд жизненно важных норм, направленных на охрану земель, включая особо охраняемые территории, сельскохозяйственные угодья, публичные сервитуты, водного, лесного и других фондов. Все продается, все застраивается. Отнимают у населения даже тропинки к храмам, относящиеся к землям общего пользования, лишая их возможности посещать последние либо заставляя идти в обход в два километра по оживленной проезжей части и т.д.

——————————–

<5> Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.

<6> Мальцев Г.В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. М., 2005. С. 85.

<7> Бринчук М.М. Соотношение экологического права с другими отраслями: проблемы теории и практики // Экологическое право. 2009. N 5/6. С. 8 – 19.

<8> См.: Волков С.Н. URL: http://www.dpr.ru/journal/journal_10_11.htm.

 

Так, чтобы облегчить задачу лицам, которым предоставлялись земли лесного фонда для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, или при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий, а также при переводе сельскохозяйственных угодий в земли несельскохозяйственного назначения исключается возмещение потерь лесного хозяйства и потерь сельскохозяйственного производства, которые направлялись на освоение новых земель (ст. 58 Земельного кодекса РФ); из пригородных зон исключаются “зеленые зоны”, которые выполняли санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещалась хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду (п. 6 ст. 86 ЗК РФ). Пригородные зеленые зоны, по действующему законодательству, теперь не относятся к землям рекреационного назначения, следовательно, и не подлежат особой охране. Равно как нет запрета для перевода земель лесного фонда, на которых расположены лесопарки, в земли иных категорий; признаны утратившими силу п. п. 2 и 3 ст. 79 ЗК РФ. По данным нормам для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставлялись земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производства, или сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости. Изъятие, в том числе путем выкупа, в целях предоставления для несельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышала свой среднерайонный уровень, допускалась только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны и безопасности государства, разработкой месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия Российской Федерации, строительством и содержанием объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, связи и других подобных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

В настоящее время осталась только норма, регулирующая отношения по особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям, в том числе сельскохозяйственных угодий опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу). Судьба указанных сельскохозяйственных угодий полностью отдана на усмотрение субъектов Российской Федерации. В соответствии с законодательством субъектов указанные выше земли могут быть включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. А отсюда и миллионы га потерь продуктивной пашни за счет строительства и другого их несельскохозяйственного использования и т.п.

Перечень новелл федерального законодательства указанной направленности можно продолжить. Но перечисленное можно хотя бы критиковать. Дискуссии и практика пошли дальше. Зачем в законодательство введены категории земель, зачем включены земельно-правовые нормы, регламентирующие особенности правового режима использования и охраны каждой из них? Все это мешает рыночным отношениям. Намного проще их просто не замечать и с ними не считаться. Например, изменение границы, в частности, города Москвы и Московской области, по которой площадь столицы России увеличивается более чем в два раза <9>. Вместо создания большой агломерации, устранения искусственных административных барьеров в виде границ между Москвой и областью расширяется граница Москвы, а значит, открываются возможности для строительства и застройки. Планируется построить 5,15 млн. кв. м недвижимости, несмотря на то, что, например, Рублево-Архангельское имеет жесткие ограничения по площади строительства и освоению из-за нахождения в пойме Москвы-реки и непосредственной близости к Рублевской водопроводной станции, которая снабжает питьевой водой запад Москвы.

——————————–

<9> См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 N 33-СФ “О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” (в ред. от 15.12.2010) // СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635.

 

Неизбежен перевод земель лесного фонда, окружающих Москву, в земли населенных пунктов для развития городских инфраструктур. Применительно к данной ситуации, огромные территории земель лесного фонда будут включены в границы земель населенных пунктов, а следовательно, будет происходить массовая вырубка лесов и застройка освободившихся территорий, что неблагоприятно скажется на экологии. Аналогичная ситуация и по сельскохозяйственным угодьям, особо охраняемым природным территориям. Законодательство при этом ограничивается лишь формулировкой о “целесообразности” такого изменения, которую определяют органы власти.

И в завершение полностью разделяем мнение С.А. Боголюбова о том, что оптимальным является сочетание в настоящее время гражданско-правовых основ регулирования оборота земельных участков и иных находящихся в обороте природных объектов со специфическими земельно-правовыми, иными природоохранными положениями и ограничениями, которыми регулируются использование земель, других природных ресурсов и охрана окружающей среды <10>.

——————————–

<10> Боголюбов С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 38 – 47. См.: Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ “О государственном кадастре недвижимости” (ред. от 08.12.2011), состав дополнительных сведений.

М.С. ПАШОВА, Д.Б. ПАШОВ

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

*

code